Las agencias de la ONU y las organizaciones internacionales dedicaron en la última década horas incontables y miles de millones de dólares a combatir la trata de personas y la esclavitud moderna.
Adoptaron tratados y protocolos. Publicaron manuales e informes. Recopilaron datos, pusieron en marcha iniciativas de prevención y campañas de sensibilización. Y enviaron expertos para verificar lo que hacen los países.
Pero, ¿les sirvió todo esto para conformar una voz unificada y demostrar liderazgo en la materia? ¿Se lograron avances significativos? La respuesta corta es no. La respuesta larga es que los resultados son dispares, pero al menos algunas lecciones se aprendieron en el camino.
¿Quién hizo qué?
Tras la aprobación del Protocolo de las Naciones Unidas contra la trata de personas en 2000, las agencias de la ONU se situaron a la vanguardia de esta lucha. A partir de 2014, aunque siguieron desempeñando un papel en el apoyo a los esfuerzos contra la trata, lo hicieron de forma menos destacada.
Durante los primeros años, era evidente que discutían sobre qué organismo debía recibir la mayor parte de los fondos. Esto se aclaró en 2010, cuando las Naciones Unidas adoptaron el Plan de Acción Mundial contra la Trata de Personas, redactado principalmente por Belarus.
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), a la que se concedió prioridad en 2010 y que es la custodia oficial del protocolo contra la trata, lidera en materia de trata de personas entre las agencias de las Naciones Unidas. Su actividad principal consiste en publicar cada dos años las conclusiones de su monitoreo mundial, pero estas se basan sobre todo en los datos facilitados por los gobiernos sobre las actividades de sus sistemas de justicia penal. Por lo tanto, los informes de la UNODC nos dicen más sobre los cambios en las prioridades de las fuerzas del orden y la forma en que se clasifican las formas de explotación que sobre la “realidad” de la trata.
La UNODC ha publicado directrices sobre disposiciones ‘difíciles’ del protocolo contra la trata (como “qué constituye un abuso de una situación de vulnerabilidad”) y guías jurídicas en las que se sugieren disposiciones específicas que los países deberían incluir en su legislación contra la trata. Algunas publicaciones ocasionales han criticado las decisiones adoptadas por un país en particular.
La UNODC ejerce la secretaría de las sesiones anuales de los países que han ratificado la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos (incluido el protocolo contra la trata). Hace una década, en estas sesiones se debatió una propuesta para crear un órgano de supervisión independiente que comprobara si los países estaban haciendo lo suficiente para aplicar el protocolo. La propuesta fue rechazada.
En las últimas décadas, dos fondos diferentes de las Naciones Unidas también han proporcionado pequeñas cantidades de asistencia a las personas que han sido víctimas de la trata. Uno de ellos se creó en la década de 1990 para combatir las “formas contemporáneas de esclavitud” y está gestionado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En lugar de aprovechar esta iniciativa, la UNODC creó un nuevo fondo en 2010.
La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) ha sido el principal organismo internacional con funciones operativas. A principios de la década de 2000, se centró en proporcionar atención de salud mental a las mujeres víctimas de trata, en particular a las repatriadas a sus países de origen antes de haber recibido una atención sanitaria adecuada (por ejemplo, a Moldavia). Compartió con otros los conocimientos adquiridos.
También desempeñó un papel fundamental, desde la perspectiva de los gobiernos de los países en los que se descubrió trata de personas extranjeras, organizando su regreso a sus países de origen. En teoría, esto siempre era “voluntario”, aunque en la práctica los afectados no solían tener otra opción. Cuando la OIM pasó a formar parte oficialmente de las Naciones Unidas en 2016, su principal objetivo pasó a ser la repatriación de migrantes irregulares en general, de los cuales solo una pequeña proporción se sabía que habían sido víctimas de trata.
UNICEF, la agencia de las Naciones Unidas dedicada a la infancia, documentó los patrones de trata infantil y publicó directrices para los gobiernos sobre cómo debían atender a niñas y niños víctimas de trata. En un principio, las autoridades hicieron caso omiso de estas directrices, aunque en los últimos años se ha avanzado en la aplicación de algunas recomendaciones (como el nombramiento de un tutor para cada niño o niña no acompañada que se sospecha pueda ser víctima de trata).
La retórica del ICAT fue impresionante. Pero no se reflejaba necesariamente en las acciones de sus miembros, y mucho menos en las de los gobiernos
Tras casi 10 años de competencia entre organismos, en 2010 se creó un mecanismo de coordinación: el Grupo de Coordinación Interinstitucional contra la Trata de Personas (ICAT, según sus siglas en inglés). Comenzó publicando una serie de documentos con posturas compartidas. En 2020, el ICAT contaba con 25 organizaciones integrantes y un plan de acción para abordar seis prioridades comunes:
- crear una base empírica de evidencias
- abordar los factores impulsores fundamentales
- garantizar un enfoque basado en los derechos
- aplicar las medidas existentes y exigir responsabilidades a los traficantes
- desalentar la demanda
- sistematizar la cooperación y las asociaciones entre múltiples partes interesadas
La retórica del ICAT fue impresionante. Se comprometió a incorporar los derechos humanos, así como los enfoques transformadores en materia de género, sensibles a la infancia y dirigidos por las víctimas y sobrevivientes. Pero su retórica no se reflejaba necesariamente en las acciones de sus miembros, y mucho menos en las de los gobiernos.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) adoptó en 2014 un nuevo tratado sobre el trabajo forzoso, en el que se pedía a los Estados que asumieran compromisos más firmes que los del Protocolo contra la Trata de Personas de las Naciones Unidas para prevenir el trabajo forzoso. En 2024, este tratado había sido ratificado por aproximadamente un tercio de los Estados miembros de la OIT (60 de 187), pero no por el Estado que más influencia ejerce sobre las políticas de otros países: Estados Unidos.
La OIT también publicó en 2016 los principios generales y las directrices operativas para la contratación justa. Podría decirse que estos tuvieron más impacto que el tratado, ya que influyeron en las prácticas del sector privado en todo el mundo. El mensaje clave que guía los principios se hace eco de otras normas de la OIT al afirmar que no se debe obligar a los trabajadores ni a los solicitantes de empleo a pagar los gastos de contratación.
La OIT también ha tratado de colmar el vacío de datos elaborando estimaciones mundiales y regionales sobre el número de personas sometidas a la trata con fines de explotación laboral. A partir de 2017, compartió esta función con una nueva ONG, Walk Free, creada en 2011 por el multimillonario australiano Andrew Forrest.
En 2012, la OIT estimó que el total mundial de trabajadores forzados ascendía a 20,9 millones de personas. Cinco años más tarde, esa cifra se duplicó, cuando la OIT y Walk Free afirmaron conjuntamente que, en un día cualquiera de 2016, 40 millones de personas eran víctimas de la esclavitud moderna. Sin embargo, no se sugirió que el número real hubiera aumentado de forma tan espectacular. Era mucho más probable que hubieran cambiado los métodos de recuento.
En medio de esta lucha por obtener datos fiables a nivel de las Naciones Unidas, los informes anuales del gobierno de Estados Unidos sobre trata de personas se han convertido en la fuente de referencia para obtener información sobre cuestiones específicas de cada país y medidas de lucha contra la trata, a pesar de que estos informes están claramente redactados para apoyar los objetivos políticos de Estados Unidos.
Los relatores especiales publicaron numerosos informes y listas de recomendaciones, pero los gobiernos a los que pretendían influir rara vez prestaron atención a sus consejos
Muchos órganos especializados de las Naciones Unidas también publican recomendaciones y participan en la supervisión. Hay tres relatores especiales designados por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU con mandatos que abarcan la trata de personas: uno sobre la trata de personas propiamente dicha, otro sobre las “formas contemporáneas de esclavitud” y un tercero centrado en la explotación de niñas y niños.
Entre 2014 y 2024 se eligió a nueve personas para desempeñar estos mandatos, cada una con perspectivas y prioridades diferentes. Estos expertos publicaron numerosos informes y listas de recomendaciones, pero los gobiernos a los que debían influir rara vez prestaron atención a sus consejos.
Las organizaciones intergubernamentales a nivel regional han organizado programas similares de lucha contra la trata, en ocasiones tomando la iniciativa. El ejemplo más destacado es la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE, cuyos 57 países miembros incluyen todos los de Europa, además de Canadá y Estados Unidos), y en particular su Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH).
Esta oficina estableció en 2004 los parámetros de los “mecanismos nacionales de derivación”, en los que se describen los procedimientos para identificar y apoyar a las personas que han sido víctimas. Esto llenó un vacío fundamental que había dejado el protocolo contra la trata en lo que respecta a la protección y la asistencia. La ODIHR publicó en 2022 una guía más detallada sobre los mecanismos de derivación, pero para entonces su influencia ya había disminuido.
Solo una convención regional contra la trata ha establecido un órgano sólido de supervisión del tratado. El Grupo de Expertos del Consejo de Europa sobre la Acción contra la Trata de Seres Humanos (GRETA) se ha labrado una reputación como órgano de investigación y ha concluido recientemente que se está haciendo muy poco para impedir que los migrantes sean “víctimas de trata con fines de explotación laboral”. Esto llevó al Consejo de Europa a emitir recomendaciones detalladas a sus 46 estados miembros en 2022.
A veces, los proyectos fracasan, como el Proyecto Interinstitucional de las Naciones Unidas sobre la Trata de Personas en la Subregión del Gran Mekong (UNIAP). Esta organización regional de la ONU tenía el mandato específico de ofrecer apoyo técnico, realizar investigaciones y supervisar los progresos de los gobiernos del sudeste asiático en la lucha contra la trata de personas. Publicó sus propias conclusiones de investigación sobre cada uno de los seis países participantes y también publicó la primera Guía de ética y derechos humanos en la lucha contra la trata de personas en 2008.
Sin embargo, en 2010 fue objeto de críticas por parte de Tailandia por informar de que el número de víctimas en ese país era mucho mayor que el estimado por las autoridades. Tras una evaluación crítica, el UNIAP fue disuelto y sustituido por una entidad regional de lucha contra la trata más pequeña, la UN-ACT. La experiencia del UNIAP pone de manifiesto los retos a los que se enfrenta cualquier entidad intergubernamental que se dedique a la investigación de los hechos y, al mismo tiempo, preste asistencia técnica.
‘Esclavitud moderna’ frente a trata y explotación
La última década también fue testigo de un esfuerzo concertado para sustituir los términos ‘trata de personas’ y ‘trata de seres humanos’ por ‘esclavitud moderna’. Esta iniciativa recibió el apoyo de los gobiernos del Reino Unido y Australia, y en 2015 la nueva expresión se incorporó tanto a la Ley contra la Esclavitud Moderna del Reino Unido como a la meta 8.7 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU
Con el fin de presentarse como líder en esta cuestión, el Reino Unido lanzó un Llamamiento internacional a la acción para poner fin al trabajo forzoso, la esclavitud moderna y la trata de personas en la Asamblea General de la ONU en 2017. Más de 90 países firmaron el llamamiento, pero una evaluación oficial realizada en 2020 señaló que había pocas pruebas de que hubiera tenido algún impacto a nivel nacional.
Otro intento provino del filántropo Andrew Forrest, impulsor de Walk Free. Forrest propuso la creación del Fondo Mundial para Erradicar la Esclavitud, una asociación público-privada que ofrecería 200 millones de dólares de capital inicial si los gobiernos igualaban su contribución. Su propuesta inicial preveía “una asociación público-privada en la que los gobiernos donantes canalizarían sus programas contra la esclavitud a través de planes nacionales acordados a cambio de financiación apalancada del sector privado”.*
La propuesta recibió poco apoyo, por lo que el fondo pasó a denominarse Fondo Mundial para Erradicar la Esclavitud Moderna (GFEMS) y se convirtió en un donante más convencional con sede en Washington. El GFEMS recaudó decenas de millones de dólares de gobiernos, en particular de Estados Unidos, Reino Unido y Noruega. A finales de 2018, los donantes habían comprometido, según se informó, más de 110 millones de dólares para proyectos en Asia meridional, Brasil y otros lugares. Sin embargo, el fondo se liquidó en 2024 por razones que no se explicaron públicamente. Cuando cerró, el GFEMS informó que había gastado 175 millones de dólares en 27 países.
Después de todo esto, se puede decir que, fuera del Reino Unido y Australia, el cambio de nombre por ‘esclavitud moderna’ nunca llegó a cuajar, a pesar del capital político y financiero invertido en ello.
Los gobiernos, en particular los de países en los que la OIT o Walk Free afirmaban que había un gran número de ‘esclavos modernos’, como la India, se mostraron especialmente críticos con el cambio de terminología. En el propio Reino Unido, una evaluación que criticaba el Llamamiento a la Acción del país señalaba que “el uso del término genérico ‘esclavitud moderna’ carece de precisión, tiene connotaciones históricas negativas y corre el riesgo de estigmatizar a los supervivientes como ‘esclavos’”.
Superados por Estados Unidos
Algunas de las deficiencias del enfoque de la ONU para ayudar a aplicar el protocolo contra la trata de personas residen en las propias disposiciones del protocolo y en el proceso seguido a finales de la década de 1990 para redactarlo. Muchas disposiciones acabaron siendo débiles o ambiguas. Esto habilitóinterpretarlas de manera diferente y creó una necesidad de comentarios y orientaciones que persiste después de dos décadas.
Mientras los organismos de la ONU se mantuvieron ocupados gastando dinero y emitiendo consejos interminables, su voz tuvo menos impacto que la de una sola superpotencia: Estados Unidos.
Este país había ejercido su influencia durante la redacción del protocolo, abogando en particular por una medida para “desalentar la demanda” (la única medida preventiva significativa especificada en un protocolo que se centra principalmente en la detección y el castigo de los delincuentes).
El peligro político de que los países se vuelvan dependientes de un único gran donante como Estados Unidos siempre fue evidente
Entonces, Estados Unidos se adelantó al adoptar su propia ley contra la trata un mes antes de que se aprobara el protocolo de la ONU. Al hacerlo, se abrogó el mandato unilateral de evaluar si otros países cumplían una serie de normas que Estados Unidos consideraba esenciales, pero que diferían de las del protocolo de la ONU.
Al publicar cada año comentarios sobre los esfuerzos de otros países en la lucha contra la trata y ofrecer financiación para aplicar las medidas sugeridas en su informe anual sobre la trata de personas Estados Unidos ejerció más influencia sobre la mayoría de los gobiernos que las organizaciones intergubernamentales. La excepción fueron algunas zonas que no dependían de la financiación estadounidense, como Europa occidental.
Estados Unidos era también uno de los principales donantes de la mayoría de los organismos de las Naciones Unidas y ejercía una influencia directa sobre sus actividades. Cuando los organismos de las Naciones Unidas se desviaban de la línea de Estados Unidos, como hizo la OIT hasta aproximadamente 2010, Washington no dudaba en ejercer presión para que volvieran al redil (por ejemplo, para garantizar que la OIT aceptara la interpretación de Estados Unidos de que una persona podía ser víctima de la trata aunque nunca se hubiera desplazado de un lugar a otro).
El peligro político de que los países se vuelvan dependientes de un único gran donante como Estados Unidos siempre fue evidente. En 2025, la mayoría de los demás donantes internacionales habían reducido su gasto en apoyo a la lucha contra la trata en otros países. Queda por ver el impacto de permitir que un donante desarrolle un monopolio virtual y luego retire todo su apoyo, como decidió hacer el presidente Trump a principios de 2025. Es inconcebible que otro donante intervenga para llenar el vacío.
(Auto)sabotaje desde el principio
La falta de cooperación entre las organizaciones intergubernamentales durante la primera década tras la adopción del protocolo de la ONU contra la trata de personas fue flagrante y escandalosa. Cuando se puso en marcha la coordinación, a partir de 2010, la mayoría de los países ya habían desarrollado sistemas embrionarios de lucha contra la trata, por lo que la influencia de la ONU fue menos relevante.
Incluso con una mejor coordinación a partir de 2010, zonas como Europa siguen adoleciendo de un exceso de actores. Recibe ocasionalmente la visita de un representante especial de la OSCE sobre la trata, de un equipo del GRETA cada pocos años, y tiene que informar periódicamente a la Comisión Europea. Los relatores especiales de las Naciones Unidas pasan por allí y las embajadas de Estados Unidos también solicitan datos para sus próximos informes.
En algunos casos, las organizaciones intergubernamentales regionales han promovido la coordinación transfronteriza en cuestiones relacionadas con la trata, pero esa cooperación sigue siendo sorprendentemente escasa.
Sin duda, la falta de una voz única de la ONU no fue la razón principal por la que siguieron prosperando diversas formas de explotación asociadas a la trata de personas. Pero sí garantizó que las críticas formuladas por una voz pudieran contrarrestarse con los elogios de otra. Esta dinámica socavó la eficacia de la supervisión internacional, así como la presión sobre los gobiernos para que actuaran con mayor diligencia para proteger a los migrantes y a sus propios nacionales del abuso y la explotación.
Una vez que los expertos internacionales comenzaron a criticar o identificar las deficiencias de la actuación de un gobierno, el resentimiento se acumuló rápidamente
Entre 2000 y 2010, los gobiernos y sus sistemas de justicia penal parecían complacidos de recibir a expertos de organizaciones intergubernamentales para que los asesoraran sobre lo que debían hacer para aplicar el nuevo protocolo contra la trata. Se trataba de una asistencia técnica que no se consideraba una injerencia en la soberanía.
En cambio, cuando los expertos internacionales comenzaron a criticar o identificar deficiencias en la actuación de un gobierno, rápidamente se generó resentimiento.
A veces, este resentimiento era expresado por el gobierno (como en el caso de Tailandia ya mencionado) y, otras, por una parte específica del sistema de justicia penal. A menudo se trataba de los fiscales del país, que en muchos países se mostraron más reacios que la policía a aceptar nuevas formas de luchar contra los delitos relacionados con la trata.
Dado que el protocolo contra la trata tenía por objeto proporcionar a los gobiernos una visión común de lo que constituye el delito de trata de seres humanos, más que proteger los derechos humanos, los estados miembros del Consejo de Europa elaboraron en 2005 un convenio contra la trata que incluía disposiciones más estrictas para proteger los derechos humanos.
Los convenios internacionales contra la delincuencia rara vez cuentan con mecanismos de supervisión incorporados, ya que los tratados de derechos humanos adoptados desde la década de 1960 por el Consejo de Europa y las Naciones Unidas cuentan en su mayoría con su propio órgano de supervisión del tratado, lo que permite que el historial de cada gobierno sea examinado por especialistas independientes.
Aunque esto se hace con diversos grados de éxito, el GRETA ha demostrado hasta ahora su eficacia para identificar las deficiencias en la aplicación de las medidas contra la trata a nivel nacional. Informa periódicamente a los gobiernos de que no cumplen el convenio y les pide que adopten medidas correctivas (y que informen al Consejo de Europa de lo que han hecho).
La eficacia del GRETA se ha visto reforzada por las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que en múltiples ocasiones ha exigido a determinados países que apliquen medidas específicas en respuesta a la trata o al trabajo forzoso. Por ejemplo, una sentencia de 2017 contra Grecia determinó que este país no había castigado a los agricultores responsables de explotar a migrantes irregulares bangladesíes que trabajaban en plantaciones de fresas.
En la década de 2020 no hay indicios de que la comunidad internacional esté dispuesta a modificar el protocolo contra la trata o a adoptar un tratado más amplio para proteger a los migrantes y a otras personas de las peores formas de explotación (a pesar de que en 2026 se cumplirá el centenario de la Convención contra la Esclavitud y es evidente que no se están cumpliendo los objetivos fijados en el ODS 8.7).
Dado que las cosas no han ido bien hasta ahora, tal vez la retirada de la financiación estadounidense tenga en realidad un lado positivo. Permitiría a los organismos de la ONU pensar por sí mismos y desarrollar sus propios programas, aunque con presupuestos drásticamente reducidos.
* Briefing on the Global Fund to End Slavery, 2014. Ya no está disponible en línea. Descargado el 10 de noviembre de 2014 del sitio web del Fondo Mundial.
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